FATTI E MISFATTI

DA REPUBBLICA.IT SI RIPORTA:

Pronuncia a maggioranza (nove a sei) della Corte costituzionale “Non basta una legge ordinaria, violato il principio di uguaglianza” La Consulta: lodo Alfano illegittimo Berlusconi: “Vado avanti, giudici di sinistra”

Il premier attacca la Corte e il capo dello Stato: “Non mi interessa cosa dice Napolitano”
Giudizi durissimi ribaditi in tarda sera in una telefonata a Porta a Porta
di CLAUDIA MORGOGLIONE

ROMA – Il lodo Alfano è illegittimo, perché viola ben due norme della nostra Carta costituzionale: l’articolo 3, che stabilisce l’uguaglianza di tutti i cittadini (anche di fronte alla legge); e l’articolo 138, che impone l’obbligo, in casi del genere, di far ricorso a una legge costituzionale e non ordinaria. Lo hanno deciso, a maggioranza, i giudici della Consulta, riuniti in seduta plenaria dalla mattinata di ieri, a proposito del provvedimento che sospende i processi per le prime quattro cariche dello Stato. A questo link il testo della sentenza.

LE REAZIONI DEL MONDO POLITICO

Berlusconi: “Giudici di sinistra”. La bocciatura a tutto campo, da parte della Corte costituzionale, colpisce un provvedimento fortemente voluto da Silvio Berlusconi. Che, prima, lascia commentare l’esito della vicenda al sottosegretario Paolo Bonaiuti: “Una sentenza politica, ma il presidente, il governo e la maggioranza continueranno a governare come, in tutte le occasioni dall’aprile del 2008, hanno richiesto gli italiani con il loro voto”. Poi, uscendo da Palazzo Grazioli, non si tiene: “Vado avanti. La Consulta è politicizzata. E’ di sinistra”. E aggiunge: “Dobbiamo governare per cinque anni con o senza il Lodo. Non ci ho mai creduto perché una Corte Costituzionale con 11 giudici di sinistra era impossibile che approvasse tutto questo”. Insieme, una filippica contro i giornali e i giornalisti di sinistra, i programmi di approfondimento di sinistra, il capo dello Stato “che sapete da che parte sta”. Per concludere così: “A me queste cose mi caricano. Andiamo avanti. Viva Berlusconi”. Più tardi, quando gli riferiscono le parole di imparzialità che arrivano da Quirinale (“Il capo dello Stato sta dalla parte della Costituzione con assoluta imparzialità”), il Cavaliere perde quasi le staffe: “Non mi interessa quello che dice Napolitano. Mi sento preso in giro”.

Concetti che il premier ha poi ripetuto in una telefonata a Porta a Porta: “In Italia abbiamo una minoranza di giudici di sinistra, una stampa di sinistra con a capo Repubblica, una Rai che, a parte lei signor Vespa, va contro il governo, e in più un capo dello Stato espressione della vecchia maggioranza di sinistra”. “Su Napolitano – ha insistito Berlusconi riferendosi ai giudizi espressi in precedenza – ho detto quello che penso: non ho nulla da modificare sulle mie dichiarazioni che potrebbero essere anche più esplicite e più dirette”.

Più tecnico il primo commento del ministro della Giustizia che ha dato il nome al Lodo: “E’ una sentenza che sorprende, e non poco, per l’evocazione dell’art.138 della Costituzione. La Corte Costituzionale – afferma il Guardasigilli – dice oggi ciò che avrebbe potuto e, inevitabilmente, dovuto dire già nel 2004 nell’unico precedente in materia”. Poi, Alfano spiega: “E’ incomprensibile come abbiano potuto spendere, nel 2004, pagine su pagine di motivazioni relative alla rinunciabilità della sospensione processuale, alla sospensione della prescrizione e tanto altro ancora senza fare alcun riferimento alla necessità di una legge costituzionale. Tale argomento, preliminare e risolutivo, è inspiegabile che venga evocato quest’oggi”. E, a “Porta a porta”, comunque, fa sapere che il governo non intende proporre un disegno di legge costituzionale.

Duro l’avvocato Niccolò Ghedini, avvocato del premier: “Questa è una sentenza con cui la Corte rinnega principi da se stessa già enunciati. Si pretende, contro la volontà popolare, che il presidente del Consiglio anzichè occuparsi dei problemi nazionali ed internazionali, sia costretto a seguire evanescenti processi”.

Berlusconi ritorna imputato. La sentenza, sul piano pratico, sblocca i due processi milanesi a carico del premier (per corruzione in atti giudiziari dell’avvocato inglese Mills, e per reati societari nella compravendita dei diritti tv Mediaset), congelati proprio a causa del lodo. La Corte ha quindi accolto i dubbi di legittimità sollevati dai magistrati del capoluogo lombardo. La Consulta ha invece dichiarato inammissibile il terzo ricorso, proposto dal gip di Roma chiamato a decidere se archiviare (come chiesto dalla procura) la posizione di Berlusconi – indagato per istigazione alla corruzione di alcuni senatori, eletti all’estero durante la scorsa legislatura.

Corte divisa. I giudici costituzionali sono entrati in camera di consiglio ieri, ma la giornata si è conclusa con una fumata nera. Da qui la seconda riunione, quella odierna: mattinata ancora con un nulla di fatto, e poi, nel pomeriggio, la pronuncia è arrivata. Una scelta non facile, quella dei giudici. Anche perché tra i membri della Corte si è consumato uno scontro tra i favorevoli e i contrari. Fino alla decisione finale: a quanto sembra nove dei quindici membri si sono espressi per l’illegittimità, sei erano di parere diverso.

Il caso Bossi. Prima della pronuncia della Consulta, le parole più forti le ha pronunciate Umberto Bossi: “Non sarà bocciato, speriamo bene: ma non si può sfidare l’ira dei popoli. Se il lodo sarà bocciato la Lega trasformerà le elezioni regionali in un referendum sul premier”. Parole, le sue, che hanno provocato reazioni forti di condanna, da parte di tutti i partiti di opposizione.

Le motivazioni della sentenza. Si conosceranno solo tra qualche settimana, quando il giudice relatore, Franco Gallo, le avrà messe nero su bianco, per poi sottoporle nuovamente al voto dei giudici in camera di consiglio.

NOSTRO COMMENTO: Al di là delle diatribe politiche la Corte Costituzionale ha sancito definitivamente un  principio di ordine democratico e, cioè,  l’articolo 3 della Costituzione, che stabilisce l’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge. Questa è la cosa importante!

SEPARAZIONE DELLE CARRIERE TRA PM E GIUDICI

DAL SITO:http://vids.myspace.com RIPORTIAMO UN VIDEO CON IL GIUDICE DE MAGISTRIS

Clicca sotto:

http://myspacetv.com/index.cfm?fuseaction=vids.individual&videoid=45643508

DAL SITO: www.noisefromamerika.org RIPORTIAMO:

Giustizia : La separazione delle carriere dei magistrati

La giustizia è tema invitante, ‘ché a noi economisti piace “disegnare meccanismi e istituzioni”. Ma è tema ostico, perché coperto da mille dettagli tecnici. Per questo, la collaborazione con Axel Bisignano, PM a Bolzano che si presenta ad nFA in quest’altro articolo, è essenziale: mi ha procurato il materiale e mi ha spiegato tutto per bene e con pazienza.

Comincio dalla separazione delle carriere perché è il tema su cui si incentra da qualche tempo la battaglia politica sulla giustizia. La crisi della giustizia, argomenterò, è pressoché ortogonale alla questione della separazione delle carriere. Ancora una volta, invece che affrontare i temi delle riforme istituzionali importanti, il dibattito è ridotto a un esercizio di guerra tra bande, o meglio tra caste.

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• Recensione di “Sulle regole” di Gherardo Colombo (14 Maggio 2008)

… e altri 9 articoli

Collegamenti: giustizia (14) incentivi (2) magistratura (1)

Da anni il dibattito sulla separazione delle carriere nella magistratura è, a dir poco, appassionato: le parti in causa adombrano prospettive da stato totalitario in caso la parte avversa abbia la meglio. Ad esempio, Nello Rossi, Segretario Generale della Associazione Nazionale Magistrati (ANM), finisce così un recente articolo (27 Febbraio 2008) su Il Riformista:

[...] la separazione delle carriere sembra la tappa intermdia di una lunga marcia destinata a concludersi con la trasformazione del pubblico ministero in un “avvocato della polizia”. Un “avvocato” destinato a mettere le sue competenze tecniche al servizio di una accusa preconfezionata in uffici di polizia operanti alle dipendenze dell’esecutivo.

Gaetano Pecorella, ex-deputato di Forza Italia ed ex-Presidente dell Unione delle Camere Penali Italiane, invece, introduce così la proposta di legge per la separazione delle carriere presentata nel corso del secondo governo Berlusconi:

[...] con questa proposta di legge si intende eliminare una tra le più importanti anomalie e peculiarità dell’ordinamento giudiziario italiano rispetto a quelli di tutte le altre liberal-democrazie occidentali , e cioè la possibilità per il singolo magistrato di passare dalla funzione giudicante a quella requirente [cioé la mancanza di separazione delle carriere, ndr] [...] è assolutamente impensabile che, da un giorno all’altro, chi ha combattuto il crimine da una parte della barricata si trasformi improvvisamente nel garante imparziale di chi criminale potrebbe non essere, pur essendo indagato o imputato da un ex collega di funzioni.

Il dibattito è ripreso in campagna elettorale anche se, almeno nei programmi, con toni smorzati. Il programma elettorale del PdL, rimanda vagamente alla separazione delle carriere laddove richiede il “rafforzamento della distinzione delle funzioni nella magistratura, come avviene in tutti i paesi europei; un confronto con gli operatori della giustizia per una riforma di ancor maggiore garanzia per i cittadini, che riconsideri l’organizzazione della magistratura, in attuazione dei principi costituzionali”. Il programma del PD propone invece varie misure di ri-organizzazione della gestione degli uffici giudiziari senza assolutamente menzionare la separazione delle carriere.

Ho cercato di capire cosa scaldi gli animi. Cominciamo dall’inizio: Quali carriere? Separazione, in che senso? Quali sono gli argomenti a favore e quali contro la separazione? Se, come me, il lettore non ha conoscenze approfondite di giurisprudenza per capire tutto questo troverà necessaria una premessa su come funziona il processo penale.

Premessa sul processo penale.

Due sono i modelli ideali di processo penale, il processo accusatorio e il processo inquisitorio (in inglese si chiamano, rispettivamente partisan – o anche adversarial – e inquisitorial; questo lo dico perché poi consiglierò una lettura serale in inglese). La differenza è spiegata molto bene alla voce di Wikipedia da cui riprendo qui di seguito.

Nel processo accusatorio l’imputato è assistito dal difensore, accusato dal Pubblico Ministero (PM), e infine giudicato dal giudice. Il PM ha il compito di avviare il processo e introdurre nello stesso le relative prove a carico dell’imputato. Il difensore ha il compito di difendere l’imputato. L’esame delle prove avviene ad opera di entrambe le parti, compreso l’interrogatorio dei testimoni (la cosiddetta cross-examination), di fronte al giudice. Obiettivo del giudice, e solo del giudice, è l’imparzialità. Compito del giudice è assicurare il rispetto delle norme di procedura e pronunciare la sentenza sulla base di quanto emerso nel corso del processo.

Nel processo inquisitorio la figura del difensore non cambia. Il giudice e il PM però, anche se soggetti diversi, hanno obiettivi e funzioni simili; e mentre il PM (magistrato inquirente) avvia d’ufficio il processo, partecipa assieme al giudice all’introduzione delle prove nel processo, oltre che all’esame di queste ultime.

Il processo accusatorio è tradizionale nei paesi con struttura giuridica di common law, essenzialmente i paesi anglosassoni; mentre il processo inquisitorio ha radici nel diritto civile romano e poi napoleonico.

In Italia vige, dalla riforma del 1989, il sistema accusatorio. Ma naturalmente i sistemi processuali reali non ricalcano mai con precisione i modelli ideali. Ad esempio, obiettivo del PM è pur sempre la ricerca della verità. Per espressa disposizione dell’articolo 358 del codice di procedure penale, il PM ha il dovere di svolgere “altresì accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini”. Costituisce dovere giuridico oltre che deontologico ed etico, fornire al Giudice tutte le prove e chiedere, se si ritiene, l’assoluzione dell’imputato (verbatim da una e-mail di Axel Bisignano). A differenza di quello che avveniva col vecchio ordinamento di tipo inquisitorio, nel processo accusatorio post-1989 le prove non si precostituscono più in istruttoria, in assenza di contraddittorio, redatte a verbale dal PM o dalla polizia e conosciute dal giudice del dibattimento prima del processo. La differenza fondamentale è che al processo il giudice non sa nulla di ciò che verrà a riferire il testimone, che viene prima esaminato da una parte e poi controesaminato dall’altra (quasi verbatim da un’altra e-mail di Axel). Oltre che nella terra di Perry Mason (l’Amerika), e nel Regno Unito, il sistema accusatorio è usato ad esempio in Svezia (dal 1948), in Portogallo (dal 1974). Un sistema misto, più simile al sistema inquisitorio vigente in Italia sino al 1989, è ancora adottato in Francia. (Le date del passaggio al sistema accusatorio in Svezia e in Portogallo sono importanti, c’è una regolarità: chi indovina? Aiutino: il Cile è passato al sistema accusatorio nel 2000. Risposta: il passaggio al sistema accusatorio sembra seguire il passaggio alla democrazia).

Non è questa la sede per discutere dei vantaggi e degli svantaggi del processo accusatorio. Suggerisco un bell’articolo di Mathias Dewatripont e Jean Tirole. La sezione VI.A. discute in dettaglio i sistemi processuali. L’articolo propende, a mio parere in modo convincente per il sistema accusatorio. [Nota: questo è articolo accademico, con tanto di matematica e gergo specialistico; ringrazio Nicola Persico per il riferimento bibliografico] In due parole, la contrapposizione di obiettivi tra difensore e PM fa sì che la verità emerga più facilmente. Questo perché, essenzialmente, è difficile incentivare un giudice unico a cercare con grande sforzo la verità se uno dei possibili risultati della ricerca è “non ho trovato nulla”. Il giudice garantisce imparzialità, cioé che la verità emersa finisca nella sentenza. Il problema della pura contrapposizione di obiettivi tra difensore e PM è, naturalmente, che prove o informazioni a discolpa scoperte dall’accusa, e viceversa, siano manipolate o nascoste. Ogni sistema processuale cerca una qualche soluzione di questo problema, ed è qui che i sistemi operanti sono infatti misti.

La separazione delle carriere dei magistrati: i termini della questione.

In un sistema processuale inquisitorio, il giudice che istruisce il processo (in Italia, prima della riforma del 1989, questi era chiamato giudice istruttore), il PM, e il giudice che pronuncia la sentenza lavorano in stretto contatto e soprattutto con lo stesso obiettivo, scoprire la verità. In un sistema processuale inquisitorio, quindi, non ha senso alcuno definire separate strutture organizzative per la magistratura requirente (i PM) e la magistratura giudicante (i giudici).

In un sistema processuale accusatorio, invece, il problema della separazione organizzativa tra la struttura della magistratura requirente, a cui fanno capo il PM, e la struttura della magistratura giudicante, cui fa capo il giudice, si pone con forza. Ovviamente, dato che il PM e il giudice hanno funzioni chiaramente separate nel processo, non è efficiente che essi debbano essere parte di una medesima struttura organizzativa che ne ordini le carriere. In sostanza, la questione della separazione delle carriere è, in soldoni, la seguente:

Funzioni separate della magistratura requirente (i PM) e della magistratura giudicante (i giudici) richiedono carriere separate? Carriere separate possono rendere più efficiente l’esecuzione delle separate funzioni?

Non è difficile prevedere che la risposta alla prima domanda sia NO e che la risposta alla seconda domanda sia SI. Ma procediamo con calma. Studiamoci per bene le argomentazioni dei magistrati pro e contro (che non è cosa immediata perché scritte in legalese stretto stretto – più stretto ove le argomentazioni siano più deboli – ma questo è un altro discorso).

Le argomentazioni pro e contro.

È venuto il momento di esaminare le argomentazioni pro e contro la separazione delle carriere. Si noti che per separazione delle carriere non si intende, come spero sia chiaro dalla discussione precedente, la semplice questione di permettere ai magistrati o meno di poter esercitare entrambe le funzioni (inquirente e giudicante) nel corso della carriera ma, più in generale, la questione della separazione della struttura organizzativa dei giudici da quella dei PM. Insomma, separazione implica due diverse strutture a determinare incentivi e carriere di magistrati inquirenti e giudicanti.

Argomenti pro la separazione.

1) La separazione dei giudici dai PM, associata ad una ridefinizione e chiarificazione degli obiettivi del PM e del giudice nel corso del processo, porta al perfezionamento dei vantaggi del processo accusatorio.

2) La separazione dei giudici dai PM conferisce al giudice quell’imparzialità su cui l’intero sistema giudiziario si basa, in ultima istanza.

3) La separazione dei giudici dai PM elimina, o almeno limita, quella comunanza di formazione culturale e quella contiguità di rapporti personali tra giudici e PM che possono portare, anche non volontariamente, alla effettiva parzialità del giudice a favore del PM rispetto all’avvocato difensore.

[Nota bibliografica: Tra tutto quello che ho letto, ho trovato questo articolo di Carlo Guarnieri, ordinario di Scienze Politiche a Bologna, molto chiaro e lucido (l'articolo non è datato). Anche l'articolo di Oreste Dominioni, ordinario di Diritto Processuale e Penale alla Statale di Milano, Le ragioni della "separazione delle carriere", 2006 (pubblicato in Studi in onore di Giorgio Marinucci, Milano, Giuffré) è molto utile, anche se di più difficile lettura per un non giurista. Ringrazio Axel per i riferimenti bibliografici e per le spiegazioni.]

Argomenti contro la separazione.

1) La separazione dei giudici dai PM tende a limitare la “cultura della giurisdizione” dei PM, inducendo comportamenti più direttamenti volti all’accusa rispetto che non alla scoperta della verità, fine ultimo del processo.

2) La separazione dei giudici dai PM tende a comportare una limitazione della indipendenza del PM da poteri altri rispetto alla magistratura, in particolar modo dal potere esecutivo.

3) La separazione dei giudici dai PM elimina, o almeno limita, quelle importanti occasioni di crescita professionale che si devono all’avere esercitato diverse funzioni, in particolare la funzione requirente e quella giudicante, all’interno dell’amministrazione della giustizia.

[Nota bibliografica: Un articolo di Salvatore Vitiello, PM della Procura di Roma, scritto come esplicita risposta a quello di Guarnieri citato sopra, espone con lucidità la posizione contraria alla separazione delle carriere e risulta quindi chiaro nella pochezza degli argomenti. La posizione ufficiale dell'Associazione Nazionale Magistrati è anche chiara; infine, l'articolo di Nello Rossi, citato sopra contiene alcune argomentazioni in questo senso. Ancora una volta grazie ad Axel per i riferimenti bibliografici e per le spiegazioni.]

I meccansimi e gli incentivi.

È venuto il momento di inserire ed azionare l’economista. Provo a valutare gli argomenti con una certa ossessione per la loro coerenza logica e per l’importanza dei meccanismi nel determinare incentivi.

L’argomento 1) contro la separazione, che limiterebbe la “cultura della giurisdizione”, è basato su una premessa logicamente errata: e cioé che l’obiettivo della scoperta della verità nel corso del processo sia raggiunto più facilmente se una delle tre parti del processo ha come obiettivo la scoperta della verità stessa invece che non l’accusa dell’imputato. Detto con il gergo dell’economista, è assolutamente ovvio che l’argomento è logicamente errato: il processo è un meccanismo di interazione strategica con almeno tre agenti (il PM, il difensore, il giudice) e non un meccanismo decisionale semplice in cui una persona raccoglie informazioni e poi decide. Se fosse un meccanismo decisionale semplice, allora l’obiettivo della scoperta della verità sarebbe più facilmente raggiunto se colui che decide lo facesse sulla base di questo stesso obiettivo. Questo è ovvio. Ma la componente strategica del “meccanismo del processo” fa sì che una chiara ed esplicita contrapposizione degli obiettivi tra PM, difensore, e giudice come da processo accusatorio ideale possa in via di principio rappresentare un meccanismo più efficiente al raggiungimento della verità. La ragione è che la fase di raccolta e di esame delle informazioni (le prove nel processo) è più efficiente qualora gli obiettivi del difensore e del PM siano contrapposti, come si è discusso sopra nella breve analisi dell’articolo di Dewatripont e Tirole, mentre l’imparzialità del giudizio è garantita dalla funzione del giudice. Non è necessario che sia così, ma è certo possibile. Si può discutere su questo, ma è fuori di dubbio che l’argomento 1) contro la separazione sia fallace perché confonde meccanismi decisionali semplici con meccanismi di interazione strategica. A me pare quindi che il contrapposto argomento 1) pro la separazione sia corretto e che in certo qual modo adombri tutto questo.

L’argomento 2) contro la separazione è assolutamente fondamentale. L’indipendenza del PM dal potere politico, specie dal potere esecutivo, deve essere garantita. Il PM deve poter scegliere liberamente quali casi istruire e come istruirli, deve essere libero di perseguire le attività di indagine che ritiene più promettenti ed efficaci. Il tutto, naturalmente nei limiti della legge e delle norme di procedura (e con i giusti incentivi, ma di questo parliamo dopo). Perché la proposta di separazione della struttura organizzativa dei giudici e dei PM è interpretata come un passo verso la dipendenza della magistratura requirente dalla politica? Il fatto che questa proposta venga dagli avvocati di Berlusconi e che, apparentemente, simili progetti fossero parte delle mire PiDuiste, certo non aiuta. Dati i precedenti, io credo sia molto probabile che gli avvocati di Berlusconi vedano la separazione delle carriere come un primo passo verso un più effettivo controllo dei PM da parte dell’esecutivo, controllo a cui aspirano. Ciononostante, a me non interessa questo processo alle intenzioni, a me interessa studiare i meccanismi per il funzionamento della giustizia. In questo senso l’argomento 2) contro la separazione è importante, ma non c’è nessuna ragione logica per cui un nuovo ordinamento, che preveda la separazione della struttura organizzativa dei giudici e dei PM,, non possa (e debba, infatti) garantire l’indipendenza del PM definendo chiaramente per legge i vincoli formali ai quali sia sottoposta la sua attività di istruzione del processo e i suoi obiettivi durante il processo.

Indipendenza e obiettivi chiari, quindi. Ma come garantire la fondamentale indipendenza del PM? Il sistema più semplice è attraverso la costituzione di un organo di autogoverno cui sia affidata la carriera dei PM. Questo ha poco a che fare con la separazione delle carriere. Se sia i PM che i giudici debbono essere indipendenti, che abbiano entrambi un organismo indipendente che ne controlla le carriere. Il Consiglio Superiore delle Magistratura gestisce la carriera della magistratura giudicante; un organo simile lo può fare per la magistratura requirente. Meglio non sia lo stesso organo per evitare lotte di potere interne tra le due diverse funzioni della magistratura.

In questo contesto, una volta garantita l’indipendenza della magistratura requirente dalla politica, mi pare che l’argomento 2) pro separazione, che il giudice apparirebbe più super partes, sia assolutamente condivisibile ed innocuo.

Infine, che la separazione della struttura organizzativa dei giudici e dei PM sia perfettamente compatibile con una magistratura requirente indipendente dal potere politico, è provato dal funzionamento del sistema giudiziario in quei paesi in cui il sistema processuale accusatorio è associato a tale separazione organizzativa ed è disegnato come indipendente, dalla Svezia al Portogallo, alla Germania. L’esempio europeo più chiaro di un sistema in cui la magistratura requirente dipende dal potere esecutivo è, invece, quello vigente in Francia, paese in cui non vi è separazione tra magistratura requirente e giudicante. Anche il fatto che Portogallo, Svezia, e Cile durante i loro periodi non-democratici avessero un sistema giudiziario di tipo inquirente senza separazione tra le carriere, suggerisce che la mancanza di separazione non sia affatto un deterrente al controllo politico della magistratura.

L’argomento 3) contro la separazione mi pare di minore importanza rispetto agli altri, ma certamente condivisibile. Axel mi fa notare che avere esperienze sia nella magistratura requirente che in quella giudicante è addirittura richiesto in alcuni lander in Germania. Il fatto che questo generi contiguità tra PM e giudice è senz’altro possibile, ma mi pare un argomento per sé debole. Contiguità personali nell’esercizio di ruoli contrapposti sono frequenti e naturali in essenzialmente ogni professione: tra giudice e avvocato, tra membri delle commissioni di un concorso accademico e i concorrenti, tra arbitri ed atleti, tra poliziotti e famigliari. Alcuni di questi possono apparire pessimi esempi in Italia, che i concorsi accademici sono spesso truccati, e gli arbitri,… lasciamo stare. Ma queste relazioni funzionano altrove; la differenza sta nella chiara definizione degli obiettivi e degli incentivi di carriera. A questo accenno ora, in chiusura di articolo

Come garantire che il giudice abbia incentivo ad essere imparziale? Come garantire che il PM abbia incentivi sufficienti ad attenersi agli obiettivi imposti per legge? Nel caso del PM c’è anche una questione ulteriore e molto importante: il PM esercita in principio un enorme potere attraverso la scelta di quale reato perseguire e di come istruire un processo. Come delineare i vincoli a cui sottoporre le scelte del PM a questo proposito? Oggi in Italia, si toglie in principio al PM ogni potere su quale reato perseguire, attraverso la obbligatorietà dell’azione penale. Inoltre, si elimina ogni relazione tra la qualità della sua azione e la sua carriera, attraverso una esplicita politica di avanzamento di grado e di incremento salariale esclusivamente per anzianità. Lo stesso per il giudice, la cui carriera è definita esclusivamente dall’anzianità. Questo sistema di incentivi a modo suo funziona, nel senso che garantisce una certa indipendenza dei magistrati. Ma questo sistema di incentivi non funziona in varie altre dimensioni,

i) i PM devono comunque scegliere implicitamente quali reati perseguire, senza avere indicazioni di legge su come operare questa scelta (non si può ad esempio definire per legge un sistema di priorità tra i reati da perseguire perché per legge tutti i reati di cui la magistratura ha notizia devono essere da essa perseguiti, l’azione penale è obbligatoria), e quindi

ii) i PM possono finire per sviluppare obiettivi personali di carriera al di fuori della magistratura, obiettivi che possono guidarli nella scelta di quale reato perseguire (o di chi perseguire) e di come istruire un processo (vi sono certo vari esempi, da Di Pietro a Casson; quanto questo sia un fenomeno importante o piuttosto marginale è discutibile). Infine, e soprattutto:

iii) la carriera dei PM è in gran parte indipendente dalla qualità e dalla quantità del loro lavoro; quindi, a meno di motivazioni ideali/ideologiche, hanno chiari incentivi a lavorare poco e male.

In buona sostanza, gli incentivi di carriera della magistratura requirente e di quella giudicante ne garantiscono l’indipendenza, ma lo fanno a costo di contribuire al fallimento dell’amministrazione della giustizia (documenteremo in un prossimo articolo tale fallimento; il lettore curioso e impaziente può cominciare a leggere un bel libro al riguardo, pieno di dati: Fine Pena Mai. L’ergastolo dei tuoi diritti nella giustizia italiana, di Luigi Ferrarella, IL Saggiatore 2007; grazie a Sandro che me lo ha portato dall’Italia). Non è affatto necessario che sia così. L’indipendenza può essere garantita pur mantenendo efficaci ed efficienti incentivi di carriera. La chiave di tutto sta qui. È così che io leggo anche l’articolo di Axel per nFA. Il disegno di queste forme di incentivi sono cose che gli economisti hanno studiato, sia in teoria che nella pratica.

La separazione della struttura organizzativa dei giudici e dei PM, e delle loro carriere, appare una riforma ragionevole se ben fatta e se l’indipendenza della magistratura requirente è garantita, ma la sua rilevanza è minima rispetto alla riforma della struttura degli incentivi di carriera dei magistrati. Di questo ci occuperemo ancora, ovviamente, in un prossimo articolo (magari non così prossimo, diciamo futuro).

RIPORTIAMO: Pareri vari

Come funziona la separazione delle carriere?

In sintesi, l’idea è quella di separare fin dall’inizio della carriera i percorsi professionali di quelli che fanno il lavoro di Pubblico Ministero (l’accusa) da quelli che devono prendere la decisione finale rispetto alla colpevolezza/ innocenza degli imputati.

Obiettivo del provvedimento, non creare commistioni/ inquinamenti rispetto al comportamento dei due gruppi professionali.
Il provvedimento, più volte proposto in passato, è vivacemente criticato da molti esponenti della magistratura e non solo.

Trovi qui una collezione di risorse sul tema (Fonte: Radio Radicale)

Giustizia: Brutti, separazione carriere non è utile: SI RIPORTA:

4 maggio 2007 alle 17:56 — Fonte: repubblica.it

“Continuo a pensare, seguendo una mia antica convinzione, che separare le carriere dei magistrati non sia utile alla giustizia italiana.

Un ordinamento nel quale un magistrato rimane di fatto ad esercitare le funzioni di Pubblico Ministero per qualche decennio, finendo fatalmente con il rassomigliare ad un supersceriffo, non è un ordinamento garantista”. Lo dice il senatore Massimo Brutti, responsabile Giustizia dei DS. “La Commissione Giustizia del Senato deve, nelle sue autonome decisioni, tenere conto delle opinioni manifestate dall’ANM e dalle rappresentanze degli avvocati in tema di ordinamento giudiziario. Comunque -prosegue Brutti — su tutte le materie trattate nel disegno di legge Mastella è arrivato il momento per ogni forza politica, per ogni gruppo parlamentare, di mettere le carte in tavola.

Dica ciascuno quali sono, a suo avviso, i punti essenziali e le modifiche da proporre. C’è una esigenza di celerità dei lavori parlamentari che noi avvertiamo e che vogliamo rispettare. Contemporaneamente c’è il bisogno di un confronto serio e l’esigenza di trovare una intesa quanto più possibile ampia. Noi non vogliamo la ‘damnatio memoriae’ della legge Castelli. Vogliamo una diversa disciplina, rispettosa dell’indipendenza e dell’autonomia della magistratura e tale da garantire meglio l’efficienza del sistema giustizia”.

La “separazione delle carriere”

DAL SITO: http://chiarelettere.ilcannocchiale.it, SI RIPORTA:

TOGHE ROTTE: LA RUBRICA SULLA GIUSTIZIA DI BRUNO TINTI

Berlusconi ha detto che deve riformare la giustizia “ab imis” e che la “separazione delle carriere” non gli basta. Ma che cosa è questa “separazione delle carriere”?

In breve si tratta di questo: nel processo penale accusa e difesa debbono diventare parti che operano su un piano di parità; uno accusa l’imputato e l’altro lo difende; uno raccoglie le prove che provano la colpevolezza e l’altro quelle che provano l’innocenza; e tutti e due smontano le prove dell’altro come meglio possono. Sopra di loro sta il Giudice “terzo e imparziale” che deve stabilire chi tra i due ha torto o ragione. Ne consegue che, anche se l’accusa è sostenuta da un magistrato, il Pubblico Ministero, questo deve essere diverso, appunto “separato”, dal suo collega che fa il Giudice: e, per ottenere questo obbiettivo, l’unica soluzione è quella di prevedere per i magistrati due carriere separate; quella del Giudice e quello del Pubblico Ministero; e nessuno deve poter passare da un ruolo all’altro.

Si tratta di una sciocchezza; ed è facile capirne il perché: il PM tutela gli interessi della collettività, l’avvocato quelli del suo cliente. Per il PM non è importante che l’imputato venga condannato; è importante che il colpevole venga condannato. E quindi, se l’imputato non è colpevole (perché le prove raccolte contro di lui si rivelano non convincenti, insufficienti, contraddittorie) il PM ha l’obbligo di chiedere che venga assolto. In realtà, al di là dell’obbligo, al PM non salta nemmeno in testa di chiedere la condanna di un imputato che ritiene innocente o per il quale le prove raccolte gli sembrano insufficienti. Alla fine, nel PM, si riassume il ruolo di accusatore e difensore: egli cerca di capire se l’imputato è colpevole o innocente; e, quando crederà di aver capito (perché sempre di giustizia umana si tratta) chiederà al Giudice la condanna o l’assoluzione.

L’avvocato difensore, lui si, è uomo di parte; nel senso che egli ha un obbligo ben preciso: far assolvere il proprio cliente oppure, alla peggio, fargli avere la pena più ridotta che sia possibile. Per capire bene questa differenza (che però è talmente ovvia da non meritare commenti) basta un esempio: se un PM sa che è possibile acquisire una prova che dimostra l’innocenza dell’imputato, la deve acquisire; se un avvocato difensore sa che esiste una prova che dimostra la colpevolezza del suo cliente, deve (proprio deve) evitare (con mezzi leciti si capisce, ma qui il discorso si fa lungo e complicato) impedire che venga scoperta.

Insomma, non è vero che PM e avvocato sono due soggetti animati da interessi contrapposti: il PM può trovarsi dalla stessa parte dell’avvocato. E non è vero che hanno un ruolo processuale paritario: il PM difende un interesse pubblico – l’identificazione e la punizione del colpevole, chiunque esso sia -; l’avvocato difende un interesse privato – l’assoluzione del suo cliente, anche se colpevole -.

Ma allora perché….?
Le ragioni sono sostanzialmente due.

La prima: gli avvocati soffrono questo loro ruolo di esperti prezzolati; non gli piace questa figura di uomo di parte, sostenitore di interessi precostituiti, da far prevalere anche se infondati; sono a disagio, tanto più se sono persone di valore, quando debbono ricorrere ad argomenti che loro per primi sanno essere infondati; soffrono questa schizofrenia legale per la quale, come cittadini (e ancora di più come tecnici del diritto) sono consapevoli della colpevolezza del loro cliente e come avvocati debbono nasconderla, cercando di ottenere una sentenza che, per primi, sanno essere ingiusta. E, in questa situazione, sentono l’handicap di doversi confrontare con un soggetto, il PM, che non ha di questi problemi; che può sostenere in buona fede (che non vuol dire con ragione) qualsiasi tesi, che ha la libertà di una coerenza intellettuale che loro non possono permettersi. Da qui la necessità di sminuire il loro avversario; di ridurlo a qualcosa di simile a loro; di obbligarlo ad un ruolo partigiano opposto al loro: tu accusi, io difendo; e vinca il migliore.

Insomma, il processo come competizione sportiva; con un arbitro, il giudice, che deve solo sorvegliare che le regole del gioco vengano rispettate; e che deciderà quale dei due contendenti ha segnato più punti. Ma naturalmente il processo non è una partita di calcio. La responsabilità penale non può essere il risultato di una gara a chi è più bravo, accusatore o difensore. Il processo (giusto, quello che garantisce davvero il cittadino, non il cosiddetto giusto processo di cui straparlano i nostri politici) necessita di un’indagine preliminare seria e obbiettiva, di un investigatore che non abbia pregiudizi, di un PM pronto a cambiare idea ad ogni momento, di un collaboratore del Giudice nell’accertamento della verità. E necessita anche di un difensore che stimoli il PM, lo tormenti, lo costringa ad approfondire, a non trascurare nulla, ad indagare fino in fondo: perché condannare una persona è una cosa grave; e bisogna essere sicuri (quanto si può, sempre in questo mondo e non in quello divino viviamo).
Ma tutto ciò, come ho detto, non fa proprio piacere agli avvocati.

La seconda ragione:
Se il Pubblico Ministero non è più un Giudice ma una parte, come un qualsiasi avvocato, allora deve avere un datore di lavoro; proprio come un avvocato. E chi sarà questo datore di lavoro? Ma lo Stato, naturalmente, proprio come in quasi tutti gli altri Paesi occidentali. E che fa il datore di lavoro? Ordina. Stabilisce quello che il dipendente deve fare e quello che non deve fare, come lo deve fare, quando lo deve fare, fino a che punto lo deve fare. E che farà questo PM posto agli ordini dello Stato (dunque del Governo, chi “gestisce” lo Stato è il potere esecutivo)? Farà i processi che il Governo gli permette di fare; non farà i processi che il Governo non vuole che siano fatti. Peggio, qualche volta gli capiterà di dover fare i processi che il Governo gli ordina di fare. Fuor di metafora, farà i processi per rapina, omicidio e spaccio di droga, insomma quelli che non interessano la classe dirigente; e invece, per restare alla cronaca recente, non farà i processi contro Mastella e i suoi amici o contro Del Turco e compagnia bella; né naturalmente quelli contro Berlusconi. E forse gli capiterà anche di fare qualche processo contro un avversario politico della maggioranza che è al Governo.
Forse, se i cittadini sapessero cosa significa davvero la “separazione delle carriere” avrebbero un quadro più chiaro di come la classe politica interpreta l’art. 3 della costituzione, quello che dice che tutti i cittadini sono eguali davanti alla legge. Bruno Tinti

La riforma nascosta della giustizia in quel patto tacito Ghedini-Violante

di GIUSEPPE D’AVANZO

DA REPUBBLICA.IT

È L’UOVO di Colombo. Che cos’è un pubblico ministero senza polizia giudiziaria? Più o meno, niente. Un corpo senza braccia. Una toga nera che cammina. E allora se, nella scelta e nell’avvio dell’esercizio dell’azione penale, si toglie all’accusa la collaborazione della polizia; se si attribuiscono alla polizia i poteri che oggi sono del pubblico ministero (dalle notizie di reato alla direzione delle indagini), il gioco è fatto.

Quel che oggi appare una faticosa (e ardua) ascesa alle vette di una riforma costituzionale diventa, più o meno, una quieta passeggiata in riva al mare. Un percorso legislativo ordinario e svelto che, senza troppo clamore e piazze Navona, altera gli equilibri costituzionali più di quanto possa fare una risicatissima riscrittura della Costituzione.

La “riforma della giustizia” (o meglio lo scontro ideologico tra politica e magistratura) ha già un suo compromesso concreto, rapidamente realizzabile e già per buona parte condiviso. L’abolizione di qualche parola in due articoli del codice di procedura penale consente alla politica di ottenere, senza “guerre di religione”, quel che dai tempi della Bicamerale è apparso alla politica una chimera: il controllo dell’azione penale e l’attenuazione dei poteri del pubblico ministero a vantaggio dell’esecutivo.

Come si sa, la riforma ha un’agenda autunnale già annunciata dal ministro della Giustizia Alfano: riforma del processo penale e civile e, poi, interventi costituzionali che muteranno il ruolo del Csm, l’obbligatorietà dell’azione penale, la separazione delle carriere. E’ un’agenda, per la prima parte (riforma del processo), condivisa anche dall’opposizione che vuole rendere concreta la ragionevole durata del processo e più efficiente (finalmente efficiente) la macchina della giustizia. Ma, a saper ascoltare Luciano Violante e Niccolò Ghedini – le vere “teste d’uovo” protagoniste di questo minimalismo al tempo stesso riformista e rivoluzionario – è sufficiente già il riordino del processo penale per raccogliere qualche desideratissimo risultato. L’accordo non è segreto. Il compromesso è lì alla luce del sole e basta soltanto

Chiedono a Violante della separazione delle carriere (2 settembre, il Giornale). Curiosamente, prima di dirsi contrario alla separazione, Violante ragiona a lungo (in apparenza c’entra come il cavolo a merenda) sulla “confusione tra attività di polizia e attività del pm”. Per concludere: “Il ruolo della polizia è stato schiacciato dal ruolo del pm. Bisogna tornare ai principi della Costituzione: la polizia da una parte e il pm dall’altra, ciascuno con proprie attribuzioni”. E’ una stravaganza il richiamo alla Carta. Come se le “attribuzioni” delle polizie fossero prescritte dalla Costituzione che, al contrario, all’articolo 109 recita: “L’autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria”.

A stretto giro (3 settembre, il Giornale), risponde a Violante Niccolò Ghedini. Tecnico sapientissimo, di fatto il Guardasigilli, scorge il varco. Dice: “Sono d’accordo sulla necessità di valorizzare il lavoro della polizia giudiziaria rendendolo più autonomo da quello del pm. L’accordo si può trovare in tempi brevi”. Si può immaginare che l’avvocato e consigliere di Berlusconi sfoggi uno dei suoi sorrisi, quando si lancia nella difesa dell’obbligarietà dell’azione penale (“La manterrei”). Ghedini sa che, liberata la polizia giudiziaria dalla dipendenza al pm, non vale più la pena occuparsi dell’obbligatorietà dell’azione penale che sarebbe già fritta. Vediamo perché.

Oggi (art. 327 del codice di procedura penale) “il pubblico ministero dirige le indagini e dispone direttamente della polizia giudiziaria che, anche dopo la comunicazione della notizia di reato, continua a svolgere attività di propria iniziativa”. Se si cancellano le parole in corsivo la norma diventa: “La polizia giudiziaria, anche dopo la comunicazione della notizia di reato, svolge attività di propria iniziativa”. Il pubblico ministero perde la direzione delle indagini mentre la polizia guadagna la sua libertà. Come chiunque comprende, la variazione non è neutra e senza conseguenze. Il pubblico ministero è indipendente dal potere politico e “soggetto soltanto alla legge”, mentre il poliziotto è un funzionario dello Stato che risponde agli ordini di un ministro e alle scelte politiche del governo. Una seconda “correzione” accentua la discrezionalità della polizia e la distanza dal pm.

Articolo 347 del codice di procedura di penale: “Acquisita la notizia di reato, la polizia giudiziaria, senza ritardo, riferisce al pubblico ministero”. Se cade il corsivo (“Acquisita la notizia di reato, la polizia giudiziaria riferisce al pubblico ministero”) l’intero gioco investigativo finisce nelle mani delle forze dell’ordine. Lo scenario diventa questo. Le polizie raccolgono la notizia di reato; fanno i primi accertamenti; ne possono valutare protagonisti, modalità e conseguenze. Informare la catena gerarchica e il governo. Decidere quando e come informare il pubblico ministero.

Non si può escludere che, nelle occasioni meno gradite o imbarazzanti per il potere politico o economico, la comunicazione possa avvenire fuori tempo massimo quando i buoi sono già scappati dalla stalla o quando diventa difficile raccogliere coerenti e tempestive fonti di prova per accertare reato e responsabilità. (Naturalmente sempre possono esserci pressioni sulla polizia giudiziaria per “aggiustare” le indagini, ma la dipendenza dal pubblico ministero protegge i funzionari dello Stato dalle gerarchie e dai governi).

Come si può comprendere, grazie a poche parole soppresse in un codice, giustizia e processo muterebbero. Sarebbe il governo a decidere, attraverso le polizie, quale fenomeno criminale aggredire e quali affari penali indagare. La separazione della polizia giudiziaria dal pubblico ministero risolve all’origine molte questioni cui la politica non ha trovato soluzione nel corso del tempo. L’obbligatorietà dell’azione penale sarebbe sterilizzata.

Oggi nella disponibilità delle procure, l’inizio dell’azione penale viene consegnata al governo che può selezionare quando, come e contro chi esercitare l’azione, attraverso la notizia di reato raccolta dalla polizia giudiziaria e i tempi di comunicazione alle procure. L’indipendenza del pubblico ministero sarebbe marginalizzata. Decretata la sua autonomia nelle indagini, sarà il poliziotto a decidere del lavoro soltanto formalmente indipendente del magistrato trasformando il pubblico ministero in “avvocato della polizia”.

Un “avvocato” che mette le sue competenze tecniche al servizio di un’accusa preconfezionata in questure e caserme che lavorano alle dipendenze e con gli input del governo. La soluzione può essere gradita a larga parte del mondo politico (è un errore sottovalutare l’influenza e le connessioni di Violante nell’opposizione e nelle istituzioni) e peraltro Silvio Berlusconi non ha mai fatto mistero di volerla ad ogni costo. Forse, l’avrà. Senza tanti ghirighori costituzionali, la quadra – come l’uovo di Colombo – è lì a portata di mano. In poche parole da cancellare con un tratto di penna.

NOSTRO COMMENTO: L’articolo è lungo ma il tema lo richiede. Questo della separazione delle carriere tra PM e giudici è un tema scottante e oggetto di riforma da parte dell’attuale Governo. Per come si può notare abbiamo deciso di pubblicare vari articoli sulla materia, per dare la possibilità ad ognuno di farsi un idea precisa sulle varie correnti di pensiero che circolano e che si contendono il campo sull’argomento pro e contro la separazione della magistratura inquirente da quella giudicante. Abbiamo anche registrato un video del giudice De Magistris che, sul punto, riteniamo sia abbastanza esaustivo ed obbiettivo. Sotto un profilo puramente teorico, Noi non saremmo sfavorevoli alla separazione tra la magistratura inquirente e quella giudicante. Però, sotto un profilo di ordine meramente pratico, reale, abbiamo l’impressione che il PM possa diventare, prima o poi, un soggetto controllato dal potere politico. Per evitare che ciò accada sarebbe opportuno che il Governo intervenisse, in questa delicata materia, con un provvedimento di ordine costituzionale che preveda un titolo che riguarda i Magistrati e l’altro i PM con precise garanzie di indipendenza.